House of Cards e a Autoria das Leis no Brasil

Remy Danton (Mahershala Ali) é um personagem da série House of Cards, produzida e exibida pela Netflix. Advogado, ele trabalhou 8 anos como secretário de imprensa do Deputado Francis Underwood (Kevin Spacey), o personagem principal da série.
Depois de conhecer todos os meandros da política no Capitólio, Remy foi contratado a peso de ouro para atuar como lobista para uma empresa de gás natural. Na segunda temporada da série, ele passa a prestar serviços para um magnata da indústria nuclear e, finalmente, volta a trabalhar com Underwood na Terceira Temporada, dessa vez como Chefe de Gabinete, num posto mais alto no governo americano (não vou falar qual para não estragar a surpresa de quem ainda não assistiu a série).
No desempenho de seu trabalho como lobista, Remy Danton utiliza todo o seu conhecimento sobre o funcionamento do Congresso americano, suas conexões com parlamentares (explorando seus pontos fracos) e seu conhecimento técnico sobre as matérias em discussão para influenciar projetos legislativos, políticas públicas e decisões governamentais em favor de seus clientes.
O trabalho de Remy Danton, como de todo lobista, é valorizado porque as leis criam direitos e geram obrigações para seus destinatários. A possibilidade de ter seu bem-estar afetado por uma norma é o que desperta tanto o interesse de grupos sociais, de empresas a entidades de defesa dos consumidores, de ambientalistas a servidores públicos, nos trabalhos dos governantes.
O objetivo da minha pesquisa de tese de doutorado é analisar como o ambiente institucional brasileiro (as regras do jogo político jogado no Congresso Nacional e no Poder Executivo) favorece a aprovação de normas que privilegiem determinados grupos em detrimento de toda a coletividade.
A ideia central é que nosso sistema político favorece sobremaneira que grupos bem organizados e com alto poder aquisitivo consigam extrair benefícios governamentais (como reduções e isenções tributárias, crédito subsidiado, anistias e outras benesses) à custa do restante da sociedade, que não tem condições de se mobilizar contra essas regalias concedidas com recursos públicos.
Para demonstrar como isso funciona, começarei a dar um panorama do meu universo de pesquisa.
De 1995 até o final de 2014 (ou seja, durante os governos de FHC I e II, Lula I e II e Dilma I) foram aprovadas no Brasil 4.107 leis ordinárias federais. Ou seja, em 20 anos, foram em média 207 leis por ano – mais ou menos uma lei federal nova a cada 2 dias.
Com o objetivo de compreender a atuação desses grupos de interesse, o primeiro passo foi verificar de onde partiram os projetos de lei que resultaram nessas leis. De acordo com dados coletados no Sicon – Sistema de Informações do Congresso Nacional (http://legis.senado.gov.br/sicon), as leis aprovadas no período foram propostas majoritariamente pelo Poder Executivo (68%), seguidos por Deputados e Senadores (27%) e do Poder Judiciário e Ministério Público (5%).
Analisando com mais vagar os dados, decidi classificar cada uma das normas aprovadas em 5 categorias, de acordo com seu objeto: (i) tributos e benefícios fiscais (o ponto central da tese), (ii) orçamento público, (iii) estrutura administrativa, criação de cargos e remuneração de carreiras, (iv) leis meramente simbólicas e (v) outras).
A tabela abaixo demonstra quantas leis partiram de projetos dos Poderes da República para cada uma dessas categorias:
A partir da leitura dessa tabela, podemos identificar que o Poder Executivo tem uma predominância em todas as categorias, com exceção das leis simbólicas, para as quais os Deputados e Senadores têm uma especial predileção.
Descartando-se as leis simbólicas, os parlamentares têm um protagonismo em propor e aprovar leis que tratam de outros assuntos – ou seja, que não se referem a tributos, benefícios fiscais ou orçamento. Já o Poder Judiciário e o Ministério Público concentraram-se em projetos relacionados a sua própria estrutura e carreiras.
É importante chamar a atenção para o fato de que esse resultado inusitado – o de que o Presidente da República é o autor da maioria das leis aprovadas no país – decorre de nossa Constituição Federal, que herdando uma tradição do período militar, concentrou muito poder nas mãos do Poder Executivo.
Exemplos desses superpoderes do Presidente da República no processo legislativo estão na exclusivamente na propositura de normas orçamentárias (é por isso que não temos leis orçamentárias de autoria de deputados ou senadores) ou da faculdade de editar medidas provisórias sobre um amplo leque de assuntos, desde que sejam relevantes e urgentes – e, para o governo, quase tudo é relevante e urgente.
E o que isso tem a ver com o objetivo da tese e o Remy Danton de House of Cards?
Os números apresentados acima indicam que, para ser bem sucedido, um grupo de interesse tem que agir tanto junto ao Poder Executivo (pelo seu poder de propor projetos de lei e ditar a pauta do Congresso) quanto ao Poder Legislativo (pelo seu poder de emendar as propostas do Executivo e de colocar os projetos em votação).
Portanto, esse sistema torna muito complicado e custoso sensibilizar tantos agentes (técnicos do governo, Ministros, Presidente da República, Deputados e Senadores) sobre a importância da aprovação de um projeto de interesse de um grupo (seja um setor industrial ou ONGs ambientalistas).
Em outras palavras, os serviços de um Remy Danton no Brasil seriam bem caros, e grupos mais estruturados e possuidores de grande capital têm melhores condições de bancá-los e, assim, mais chance de sucesso em suas pretensões.

Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.
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Publicado por

Bruno Carazza dos Santos

Bacharel em Ciências Econômicas (1998) e Direito (2010) pela UFMG. Mestre em Economia pela UnB (2003) e Doutorando em Direito na UFMG.

12 comentários em “House of Cards e a Autoria das Leis no Brasil”

  1. Buno,

    Para variar, adorei o texto e a forma com a qual você o descreveu.

    “A possibilidade de ter seu bem-estar afetado por uma norma é o que desperta tanto o interesse de grupos sociais, de empresas a entidades de defesa dos consumidores, de ambientalistas a servidores públicos, nos trabalhos dos governantes.”

    Essa afirmação você chegou a partir de uma observação pessoal ou alguma pesquisa?

    A primeira tabela fortifica meu descrédito (vindo da experiência de trabalhar nele e de indicadores como esse seu) ao legislativo e às suas funções. Penso e ajo de modo a criar uma alternativa a este estorvo social e à centralização do poder no executivo (que possui todo o corpo técnico, dinheiro e etc).

    No parágrafo que começa com “exemplos…superpoderosos” tem um NA a mais.

    ” Em outras palavras, os serviços de um Remy Danton no Brasil seriam bem caros, e grupos mais estruturados e possuidores de grande capital têm melhores condições de bancá-los e, assim, mais chance de sucesso em suas pretensões.”

    Na Câmara de BH e na prefeitura temos vários cidadãos pagos com dinheiro público para fazer exatamente esse trabalho do Remy entre os dois poderes. Todavia, eles estão ligados a outros grupos (futebolistas, construção e etc). Ou seja, nós temos pagado caro para ter vários Remys articulando projetos sobre os quais não temos espaço justo para dialogar e quase zero possibilidade de incidir na tomada de decisão sobre eles.

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    1. Pois é, Guilherme, como no Brasil não temos uma legislação que regule o lobby, não podemos identificar quem é quem, quais interesses um determinado agente representa, etc.

      É por isso que eu imaginei desenvolver a tese na via contrária: em vez de pesquisar como o lobby atua (o que é muito difícil, porque eles muitas vezes estão muito bem camuflados), vou tentar verificar os seus resultados, ou seja: quem se beneficia com as leis (e se isso está relacionado com contribuições de campanha, que é só a ponta do iceberg, mas é a única que é oficialmente registrada).

      Vamos ver se vai dar certo!

      Abs,
      Bruno

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  2. Bruno, antes de mais nada, muito interessante sua pesquisa. Seus dados são preciosíssimos.

    Seria possível publicar um gráfico dividindo os números por mandato? Digo isso pq consigo imaginar diferença sensível entre FHC II e Lula I, entre esse e Lula II, e entre Lula II e Dilma I. Acho que a configuração de poder no Brasil mudou bastante entre esses governos. Você tem esses dados?

    No mais, continue postando, me parece fantástico ter esse olhar mais distanciado do comportamento orgânico do Estado! Parabéns e obrigado!

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  3. Buenas, Bruno.

    Gostei da provocação.

    Duas dúvidas de quem não estudou e pouco conhece o tema:

    1. Quais as evidências para afirmar que “nossa Constituição Federal, […] herdando uma tradição do período militar, concentrou muito poder nas mãos do Poder Executivo”?
    1.1. Em relação ao período da ditadura civil-militar, a CF1988 ampliou, manteve ou reduziu o poder do Executivo?
    1.2. Em relação a outros períodos e outras constituições, a CF1988 ampliou, manteve ou reduziu o poder do Executivo?
    1.3. Até que ponto um Executivo com muitos poderes não é uma tradição advinda de uma república que, parida de um império em 1889 e formalmente federal desde 1891, sempre manteve mais do que traços de república unitária?

    2. Não é apressado concluir, com base nos números da tabela, que “esse sistema torna muito complicado e custoso sensibilizar tantos agentes (técnicos do governo, Ministros, Presidente da República, Deputados e Senadores) sobre a importância da aprovação de um projeto de interesse de um grupo (seja um setor industrial ou ONGs ambientalistas)”?
    2.1. Seria mesmo assim tão “muito complicado e custoso”, quando se sabe que o próprio Executivo –alinhado com sugestões de “think tanks” empresariais como o Movimento Brasil Competitivo (ou o Instituto Brasileiro de Qualidade e Produtividade, seu antecessor)– contrata consultorias como Booz Allen Hamilton (FHC) e McKinsey (Dilma) para analisar e apresentar propostas relativas à organização da Presidência da República e dos Ministérios?
    2.2. Sem desconsiderar a relevância de quem propõe a lei, não seria igualmente importante analisar o teor das emendas, seu impacto e sua autoria, em relação ao projeto original, para não confundir PROPONENTE e AUTOR real da lei finalmente promulgada?
    2.3. Levando em conta as bancadas realmente existentes (do agronegócio, evangélica, da bala, do futebol etc.) e o poder de certos atores em determinados cargos (presidente de casa, líder de bancada, presidente da CCJ, um ou outro assessor, por exemplo), seriam mesmo “tantos agentes” a sensibilizar?
    2.4. O custo já não estaria pago antecipadamente, ao menos numa proporção significativa, pelo espraiado financiamento das campanhas?

    Enfim, não te parece que, para ser razoavelmente bem-sucedido numa “house of cards” qualquer, o custeio de um Remy Dalton rarissimamente poderá ser uma pechincha, mas nem por isso sairá das contas de quem pode se dar ao luxo de não conviver bem com aquele princípio de “uma cabeça, um voto”?

    Abraço

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    1. Grande Nilson, como sempre, vc colocou questões profundas que merecem longos comentários.

      Sobre a primeira questão, imagino que vc tenha razão sobre essa tradição de concentração de poderes na União e no Poder Executivo vir desde o início da República, mas isso mereceria uma pesquisa maior. Sobre a comparação com o período militar, minha afirmação refere-se a alguns institutos do processo legislativo que foram mantidos (ou receberam novos nomes e roupagens) entre a CF 1967/1969 dos militares e a CF 1988, entre elas: as MPs (antigos decretos-leis), a iniciativa privativa do Presidente para leis orçamentárias, o poder de veto, etc.

      Sua segunda questão é praticamente um capítulo inteiro da tese. Passei os últimos meses num trabalho insano de coletar dados sobre tramitação de PLs e MPs, dados de parlamentares, contribuições de campanha, etc para tentar responder a algumas dessas suas perguntas. E pretendo ir apresentando esses dados para a crítica de vcs aos poucos, à medida em que eles forem saindo do forno.

      Abs
      Bruno

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  4. Excelente o comentário do Nilson Figueiredo Filho. Gostei particularmente dos itens 2.2 a 2.4. Minha sugestão é que os aborde em sua pesquisa.
    Imagino que já tenha lido, mas o livro do juiz Marlon Reis, O Nobre Deputado, é excelente.
    http://www.onobredeputado.com.br/
    Os custos para mexer a máquina inteira simultaneamente poderiam ser proibitivos, mas não nos esqueçamos de que “uma mão lava a outra”. Favores são devidos e pagos com uma frequência enorme, sem nos esquecermos do poder de bancadas (compra-se um partido ou um grupo organizado de uma vez).
    A solução, caso venha, realmente será no longo prazo, com uma população cada vez menos carente (dependente de esmolas – não falo de bolsa família apenas, mas de favores constantes concedidos por deputados e vereadores) e mais instruída (capaz de avaliar as ações do governo, o preço dos favores oferecidos pelos deputados…).
    Óbvio que instituições fortalecidas (não falo de aumento de despesas necessariamente) como o MPF, a PF, o Judiciário, o TCU e a CGU podem fazer grande diferença e acelerar o processo.
    Estendi-me além do que deveria e divaguei sobre eventuais soluções para o imortal problema do rent seeking.
    Um abraço.

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    1. Obrigado pela indicação de leitura, Bernardo!

      No fim das contas, o objetivo da tese é verificar se podemos fazer alguma coisa antes desse longo prazo, identificando os problemas e analisando possíveis melhorias nas instituições atuais que fomentam esse rent seeking.

      Abs,
      Bruno

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  5. Olá Bruno,

    Sou cientista político, residente em Brasília e trabalho com o poder legislativo no monitoramento de Estados e Municípios. Procurando aprofundar-me mais a respeito do legislativo de BH, acabei chegando ao seu blog através da página do Movimento Nossa BH (mais precisamente com o texto sobre a mudança do regimento da CMBH), e entusiasmei-me com sua tese de doutorado.

    Sugiro algumas bibliografias(que provavelmente você já tenha tido contado, creio)

    O texto do Otavio Amorim Neto trata exatamente do papel central que o Executivo mantém no sistema político brasileiro, e o autor fez diversos levantamentos e comparativos das proposições de iniciativa do Executivo. Creio que lhe possa ser útil.

    AMORIM NETO, Otavio. O poder Executivo, centro de gravidade do sistema político brasileiro. In: AVELAR, L. e CINTRA, A. O. Sistema político brasileiro: uma introdução. São Paulo: Ed. Unesp, 2007

    Ia sugerir também FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999.”

    Mas relendo um breve trecho, me parece que você já os tem como referência hehehe 🙂

    Bases institucionais do presidencialismo de coalizão.

    As constituições escritas pelos militares procuravam garantir a preponderância legislativa do Executivo e maior presteza à consideração de suas propostas legislativas, a Constituição brasileira de 1988 manteve em parte esta filosofia, tendo em vista que, por exemplo, confere iniciativa exclusiva ao presidente em matérias orçamentárias e veda emendas parlamentares que impliquem a ampliação dos gastos previstos. O presidente brasileiro tem ainda exclusividade da iniciativa em matérias tributárias e relativas à organização administrativa”

    Enfim, fico feliz de ter encontrado seu blog.
    Procurarei acompanha-lo com certa frequência.

    Um abraço e bons estudos no doutorado!

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    1. Obrigado pela indicação de leitura, Ricardo. Não conhecia o artigo do Amorim Neto, e fiquei bem interessado.

      Fique à vontade para criticar e sugerir melhorias nos próximos posts.

      Se quiser, cadastre seu email no formulário ali à esquerda para receber as atualizações.

      Abs,
      Bruno

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